El balance provisional permite sostener dos afirmaciones que, lejos de ser contradictorias, definen bien lo ocurrido. España ha movilizado una cantidad extraordinaria de recursos europeos y ha avanzado en reformas e inversiones que difícilmente se habrían producido con la misma intensidad sin Next Generation. Pero también llega al final del programa con retrasos, recursos que previsiblemente no se aprovecharán plenamente y una ejecución que ha quedado muy por debajo de las expectativas iniciales en determinados ámbitos.
El Gobierno presenta el programa como un éxito transformador. Los críticos ponen el foco en la lentitud, la burocracia y la dificultad para convertir las convocatorias en inversión real. Entre ambas posiciones está el dato más importante: el verdadero resultado de Next Generation no se podrá medir únicamente por los euros adjudicados o recibidos de Bruselas, sino por la productividad, la capacidad industrial, la digitalización, la descarbonización y la inversión privada que esos euros sean capaces de generar durante la próxima década.
Un programa concebido para cambiar las reglas del juego
Para entender el balance hay que volver a 2020. La pandemia llevó a la Unión Europea a adoptar una respuesta extraordinaria: endeudarse conjuntamente para financiar un gran programa de recuperación. Nacía NextGenerationEU, cuyo instrumento central es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
España fue uno de los principales beneficiarios. El plan inicial aprobado en 2021 contemplaba 69.500 millones de euros en transferencias. Posteriormente, la revisión del programa amplió considerablemente el volumen potencial, hasta un plan modificado de alrededor de 163.000 millones, incorporando préstamos y el capítulo REPowerEU.
La arquitectura final del plan español es, por tanto, más compleja que la cifra de 78.000 millones recibidos que aparece hoy en los titulares. La Comisión Europea identifica actualmente un plan de 102.000 millones de euros dentro del RRF, de los cuales aproximadamente 79.000 millones corresponden a subvenciones y 23.000 millones a préstamos.
La diferencia entre las distintas cifras que aparecen en el debate público —69.500, 102.000 o 163.000 millones— no implica necesariamente contradicción: responde a las sucesivas modificaciones del plan y, especialmente, a la incorporación de préstamos que posteriormente han sido revisados.
El objetivo era ambicioso. No se trataba simplemente de financiar gasto público para salir de la recesión provocada por la Covid-19. La filosofía europea consistía en utilizar la inversión para modificar el modelo productivo.
En España, el PRTR se estructuró alrededor de cuatro grandes ejes: transición ecológica, transformación digital, cohesión social y territorial e igualdad de género. El plan revisado incluye 145 líneas de inversión y 99 reformas, según la ficha actual de la Comisión. El 37% del plan está destinado a objetivos climáticos y el 22% a la transición digital.
En la práctica, el dinero ha llegado a prácticamente todos los grandes ámbitos de la economía: energía, movilidad, vivienda, industria, turismo, agricultura, agua, administración pública, formación, ciencia, digitalización, inteligencia artificial, infraestructuras y emprendimiento.
El diseño era, por tanto, mucho más parecido a un programa de modernización económica que a un simple estímulo fiscal.
78.000 millones recibidos: el gran dato del balance
El último desembolso recibido en agosto ha elevado a 78.000 millones de euros el dinero ingresado por España dentro del MRR, equivalente al 76,5% de los 102.000 millones actualmente asignados.
El sexto pago ascendió a unos 6.230 millones de euros, incluyendo 265 millones correspondientes a hitos que habían quedado suspendidos anteriormente. La Comisión confirmó además que España había cumplido 338 hitos y objetivos.
La cifra tiene una lectura claramente positiva.
España se encuentra entre los mayores receptores del mecanismo y ha sido capaz de superar centenares de compromisos vinculados a reformas e inversiones. El programa ha obligado además a acelerar cambios regulatorios que, en circunstancias normales, probablemente habrían avanzado con mayor lentitud.
La sexta solicitud de pago, por ejemplo, estaba vinculada a ámbitos tan diversos como movilidad sostenible, biodiversidad, I+D, derechos sociales, educación y Formación Profesional, cultura, turismo, gestión del agua y funcionamiento de la Justicia.
Pero el 76,5% recibido también significa que más de una quinta parte del plan financiero todavía estaba pendiente de completar al entrar en la fase final.
Y aquí comienza la parte más delicada del balance.
El último examen: 25.862 millones pendientes
España encara el cierre con un último paquete de aproximadamente 25.862 millones de euros por solicitar: 21.462 millones en transferencias y 4.400 millones en préstamos, según el desglose difundido en el balance del programa.
El Gobierno tiene hasta el 30 de septiembre para formalizar la última solicitud. Después será la Comisión quien evalúe el cumplimiento de los compromisos y determine qué cantidad puede desembolsarse.
Esto es fundamental: los 25.862 millones no deben interpretarse automáticamente como dinero que España vaya a perder. Se trata de recursos asociados al último tramo y sujetos a la acreditación de los hitos y objetivos correspondientes.
El verdadero problema está en otro lugar: en la cantidad de recursos que, llegado el final del periodo de ejecución, no hayan sido efectivamente asignados o no puedan materializarse en proyectos dentro de los plazos establecidos.
Diversas informaciones publicadas estos días sitúan esa bolsa de recursos potencialmente no aprovechados en torno a 10.000 millones de euros como mínimo. El cálculo procede de estimaciones sobre fondos no adjudicados y devoluciones de ayudas, no de una liquidación definitiva de Bruselas.
La diferencia es importante. El dato definitivo no estará disponible hasta que termine todo el proceso de cierre.
La paradoja española: mucho dinero, pero demasiado tarde
Este es probablemente el principal aprendizaje de la experiencia española.
Durante buena parte de la primera mitad del programa, el problema fue la velocidad. El diseño europeo exigía que España realizara reformas e inversiones en un periodo extraordinariamente corto, pero el sistema administrativo español no estaba preparado para tramitar semejante volumen de recursos con tanta rapidez.
A cierre de junio, el Gobierno contabilizaba cerca de 70.400 millones de euros asignados a casi 1,5 millones de beneficiarios del sector privado y los hogares.
La cifra demuestra una capacidad considerable de movilización. Pero también evidencia que una parte sustancial de la ejecución se concentró en la segunda mitad del programa.
El Banco Central Europeo ha identificado precisamente este fenómeno: los retrasos han desplazado una parte importante del impacto económico del programa hacia los últimos años. En su evaluación, el BCE señala que el backloading —la concentración de la ejecución en la fase final— ha reducido los beneficios observados inicialmente, aunque todavía existe potencial para que se materialicen efectos importantes si se acelera la absorción.
Es decir, el problema no es solamente cuánto dinero se ejecuta, sino cuándo se ejecuta.
Un euro invertido en 2022 y un euro invertido en 2026 pueden tener la misma contabilización presupuestaria, pero no necesariamente el mismo impacto macroeconómico. La inversión temprana habría contribuido antes a la recuperación y habría permitido que los proyectos generasen productividad durante más tiempo.
La burocracia, el cuello de botella invisible
¿Por qué ha ocurrido? La respuesta no es única. El Tribunal de Cuentas Europeo ha señalado problemas de capacidad administrativa, retrasos y dificultades para gestionar el volumen de recursos. En su evaluación sobre la absorción del MRR advertía de que varios Estados miembros seguían teniendo problemas de personal y capacidad administrativa; en el caso español, algunas reformas para reforzar la administración avanzaron más lentamente de lo previsto.
El propio diagnóstico que emerge de la experiencia española apunta a varios obstáculos:
- procedimientos administrativos complejos;
- convocatorias que no siempre encajaban con las necesidades reales de las empresas;
- escasez de personal especializado en las administraciones;
- dificultad de coordinación entre Administración central, comunidades autónomas y ayuntamientos;
- plazos muy exigentes;
- cambios sucesivos en los criterios;
- y dificultades de las pymes para asumir la carga administrativa.
Esto último es especialmente relevante para una economía como la española, donde las pequeñas y medianas empresas representan una parte esencial del tejido productivo.
El problema de fondo es paradójico: un programa diseñado para acelerar la transformación económica se encontró con una maquinaria administrativa cuya propia transformación era uno de los objetivos del programa.
La industria: donde el éxito puede ser más difícil de medir
Quizá la pregunta más relevante sea qué ha ocurrido con la industria. Aquí el balance es más complejo que una simple suma de subvenciones.
Los fondos Next Generation han financiado grandes iniciativas vinculadas al vehículo eléctrico, semiconductores, hidrógeno renovable, descarbonización industrial, digitalización, energías renovables, almacenamiento y nuevas cadenas de suministro.
El PERTE del Vehículo Eléctrico y Conectado es uno de los ejemplos más visibles. Según el Gobierno, ha movilizado más de 4.800 millones de euros para inversiones, innovación y refuerzo de la cadena de valor del vehículo eléctrico.
También se ha utilizado el programa para construir capacidades en sectores considerados estratégicos: chips, hidrógeno, tecnologías limpias, baterías, economía circular y digitalización industrial.
La cuestión decisiva, sin embargo, es si estos proyectos serán capaces de generar inversión privada adicional, consolidar empresas y aumentar la productividad.
En este punto hay señales alentadoras.
Una encuesta del Banco de España publicada en 2025 mostraba que el 45% de las empresas con proyectos financiados por NGEU aseguraba que no habría realizado esas inversiones sin el apoyo del programa, mientras que otro 31% habría ejecutado solamente una parte. El resultado apunta a una elevada adicionalidad: una parte significativa de las inversiones no habría tenido lugar, o habría sido menor, sin los fondos europeos.
Pero el mismo estudio advertía de la debilidad general de la inversión empresarial y señalaba como principales obstáculos la incertidumbre económica, la regulación y determinados costes asociados a la organización de la producción.
Ahí está uno de los grandes retos del legado Next Generation: una subvención puede financiar una máquina, una planta o una plataforma digital, pero no puede por sí sola resolver los problemas estructurales de competitividad de una economía.
Del gasto al impacto: la gran pregunta que queda abierta
Este será probablemente el debate de los próximos años.
Hasta ahora, gran parte de la evaluación pública se ha centrado en indicadores de ejecución:
¿Cuánto se ha recibido?
¿Cuánto se ha adjudicado?
¿Cuántas convocatorias se han lanzado?
¿Cuántos hitos se han cumplido?
Son indicadores necesarios, pero insuficientes.
El verdadero balance debe responder a preguntas diferentes:
¿Ha aumentado la productividad?
¿Ha crecido la inversión privada?
¿Se ha creado capacidad industrial permanente?
¿Han aumentado las exportaciones de productos tecnológicos?
¿Ha mejorado la eficiencia energética?
¿Se han reducido los costes empresariales?
¿Se ha digitalizado realmente la pyme?
¿Ha mejorado la capacidad de innovación?
Y esas respuestas tardarán años en llegar.
El Tribunal de Cuentas Europeo ha advertido precisamente de esta dificultad. Su evaluación del RRF señala que el sistema se ha orientado especialmente al seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos, mientras que existe información más limitada sobre resultados, eficiencia y relación entre el gasto y el rendimiento obtenido. También ha señalado carencias de trazabilidad y transparencia sobre destinatarios, costes reales y resultados.
Es una advertencia de enorme importancia para el futuro.
Porque cumplir un hito no equivale necesariamente a transformar una economía.
Un impacto macroeconómico real, aunque difícil de aislar
La evidencia disponible apunta, no obstante, a que Next Generation sí ha tenido efectos positivos.
Un estudio del Banco de España estima que el programa puede incrementar el crecimiento anual del PIB alrededor de 0,17 puntos porcentuales de media durante el periodo de desembolso, además de estimular productividad, inversión privada y empleo.
Otro trabajo del Banco de España, basado en una modelización de redes productivas, calculaba que el impacto medio sobre el PIB español durante cinco años podría situarse alrededor del 1,15% considerando los efectos directos de las inversiones y alcanzar el 1,75% cuando se incorporan los efectos sobre la capacidad productiva y su propagación por las cadenas de producción.
El BCE también sitúa a España entre los países donde el efecto potencial del programa es más elevado. Bajo un escenario de alta absorción y productividad media, calcula un impacto sobre el nivel de PIB español de alrededor del 1,4% en 2026 y del 0,9% todavía en 2031 respecto a un escenario sin el programa. En un escenario de baja absorción, el efecto se reduce sustancialmente.
La conclusión es clara: Next Generation no es irrelevante para la economía española.
Pero tampoco es una explicación suficiente del crecimiento español.
El impacto depende de cómo se gasta el dinero, de la productividad de las inversiones y de la capacidad del sector privado para aprovecharlas.
La renuncia a préstamos: una decisión racional
Otro elemento importante del balance es la evolución de los préstamos.
La revisión del plan llegó a contemplar hasta 83.000 millones de euros adicionales en financiación. Pero España ha decidido no utilizar una parte sustancial de ese volumen.
El argumento del Gobierno es económico: las condiciones de financiación españolas han mejorado notablemente. Según el Ejecutivo, el diferencial respecto al coste de financiación de la Comisión Europea, que rondaba los 70 puntos básicos en 2021, prácticamente ha desaparecido. Por ello, endeudarse a través del MRR resulta mucho menos atractivo.
Desde el punto de vista financiero, es una explicación razonable.
Si el Estado puede financiarse en los mercados en condiciones similares o mejores, no existe una razón evidente para asumir una estructura de financiación más rígida.
Pero la decisión tiene otra lectura.
El hecho de que España no haya necesitado utilizar todo el crédito disponible demuestra también que la capacidad de absorción de inversión adicional no era ilimitada.
El dinero barato no garantiza que existan suficientes proyectos maduros, empresas dispuestas a invertir o administraciones capaces de ejecutarlos.
El nuevo Fondo España Crece: el intento de prolongar el legado
El cierre de Next Generation no significa que todos sus instrumentos desaparezcan el 1 de septiembre.
La Adenda de Cierre aprobada en julio pretende precisamente trasladar parte de la capacidad financiera hacia instrumentos que puedan seguir actuando después de 2026.
Entre ellos destaca España Crece, concebido para canalizar recursos hacia inversiones estratégicas más allá del calendario del MRR. La propia adenda explica que los recursos se han concentrado en actuaciones con mayor demanda empresarial y considera que el nuevo fondo puede reforzar la capacidad de inversión y transformación de la economía española después de 2026.
Esta estrategia responde a una realidad: algunos proyectos industriales necesitan más tiempo que el disponible para una convocatoria convencional.
Una fábrica, una infraestructura energética, una cadena de baterías o una inversión tecnológica no se diseñan, adjudican, construyen y ponen en funcionamiento en unos pocos meses.
El reto será evitar que el cierre administrativo de Next Generation provoque un vacío de inversión justo cuando las empresas comienzan a acostumbrarse a un mayor protagonismo de la política industrial.
Las luces: una transformación que ya se puede ver
Sería injusto reducir el balance a los fondos que no se hayan ejecutado. Next Generation ha dejado una huella visible.
Ha acelerado la implantación del vehículo eléctrico y las infraestructuras de recarga; ha impulsado el hidrógeno renovable; ha multiplicado programas de digitalización; ha financiado rehabilitación energética y vivienda; ha reforzado las capacidades de I+D; ha modernizado parte de la Administración; ha apoyado el despliegue de tecnologías digitales y ha puesto la política industrial en el centro de la agenda económica.
La propia Comisión identifica entre las áreas centrales del programa español la digitalización de las pymes y la industria, la inteligencia artificial, las redes 5G, la administración digital, las capacidades digitales, las energías renovables y la innovación.
Y hay una consecuencia política que puede ser incluso más importante: España ha vuelto a hablar de política industrial con una intensidad que no era habitual antes de la pandemia.
Los Perte, las cadenas de valor estratégicas y la autonomía industrial han entrado definitivamente en el vocabulario económico español.
Las sombras: velocidad, burocracia y dispersión
Las debilidades también son evidentes.
Primero, la ejecución ha sido demasiado lenta en determinados momentos.
Segundo, el programa ha generado una carga administrativa considerable, especialmente para empresas pequeñas.
Tercero, algunas convocatorias no se han adaptado suficientemente a las necesidades reales del tejido productivo.
Cuarto, el sistema ha sido muy complejo por la distribución de competencias entre administraciones.
Quinto, la concentración de la ejecución en la fase final aumenta el riesgo de proyectos apresurados o de menor calidad.
Y sexto, todavía existe incertidumbre sobre cuánto del impacto económico será realmente permanente.
El Tribunal de Cuentas Europeo ha advertido de retrasos en el conjunto del mecanismo y de riesgos sobre la relación entre el gasto y el valor obtenido. También ha señalado problemas de seguimiento de resultados.
El balance, por tanto, no puede ser ni triunfalista ni catastrofista.
El verdadero balance empezará ahora
La paradoja de Next Generation es que su final administrativo coincide con el comienzo de su verdadera evaluación económica.
Durante cinco años, el debate ha estado dominado por la ejecución: convocatorias, adjudicaciones, hitos, pagos y desembolsos. Ahora empieza otra etapa.
La pregunta será si las inversiones realizadas entre 2021 y 2026 consiguen cambiar el potencial de crecimiento de España.
Si una planta industrial financiada parcialmente con fondos europeos crea una cadena de proveedores.
Si una inversión en hidrógeno permite desarrollar una industria exportadora.
Si los fondos destinados a chips generan capacidades tecnológicas.
Si la digitalización aumenta la productividad de las pymes.
Si la rehabilitación energética reduce costes durante décadas.
Si la inversión en I+D consigue convertirse en patentes, empresas y exportaciones.
Si las reformas administrativas permiten gastar mejor después de que desaparezca Next Generation.
Y, sobre todo, si el Estado español ha aprendido a diseñar y ejecutar grandes programas de transformación económica con mayor velocidad, evaluación y orientación a resultados.
Ese puede ser el mayor legado del programa.
Porque los 78.000 millones ya recibidos son una cifra extraordinaria, pero son solamente una medida financiera del éxito.
Los 25.862 millones que quedan por solicitar y los recursos que finalmente puedan perderse completarán el balance contable.
El balance económico, sin embargo, tardará mucho más en cerrarse. Y para la industria española, esa es probablemente la parte más importante de la historia: Next Generation no debía limitarse a financiar proyectos durante cinco años. Debía conseguir que, cuando el dinero europeo desapareciera, España tuviera una economía más productiva, una industria más competitiva, más capacidad tecnológica y más inversión privada que antes de la pandemia.
