La respuesta está en el centro de las negociaciones sobre la Ley de Aceleración Industrial (Industrial Accelerator Act, IAA), una de las principales iniciativas de política industrial de la Unión Europea. La propuesta de la Comisión Europea pretende orientar una parte del enorme volumen de gasto público europeo hacia empresas y productos vinculados a la industria europea, especialmente en sectores estratégicos como las tecnologías verdes, las industrias intensivas en energía, el automóvil, el acero y las energías renovables. El objetivo es reforzar la capacidad productiva europea y ayudar a sus empresas a competir con los grandes exportadores chinos.
El problema es que los gobiernos europeos no coinciden sobre dónde debe situarse la frontera. Francia defiende una definición estricta, centrada fundamentalmente en los 27 Estados miembros; Alemania propone un modelo mucho más abierto, un «Made with Europe», que permitiría incorporar a numerosos socios comerciales; y España intenta situarse entre ambos planteamientos mediante un sistema de tres niveles que combine una clara preferencia por la producción europea con distintos grados de apertura hacia socios externos.
La discusión no es meramente semántica. De la definición que finalmente adopte la UE dependerá qué empresas puedan beneficiarse de determinadas oportunidades de contratación pública y de apoyo público, en sectores que van desde los parques eólicos hasta el acero y el cemento utilizados en infraestructuras.
Una nueva política industrial para Europa
La Ley de Aceleración Industrial parte de una preocupación que atraviesa actualmente la política económica europea: la necesidad de reforzar la capacidad productiva del continente ante la competencia internacional y reducir determinadas dependencias consideradas estratégicas. La propuesta pretende que el gasto público europeo, a través de contratos públicos y subvenciones, contribuya a fortalecer la industria europea. Entre los sectores afectados se encuentran el automóvil, el acero y las tecnologías verdes, además de las energías renovables y otras industrias estratégicas.
El concepto de preferencia europea es, por tanto, uno de los elementos centrales de la futura legislación. La cuestión es hasta dónde debe llegar esa preferencia. ¿Debe limitarse a empresas que producen dentro de la UE? ¿Debe extenderse a países estrechamente vinculados al mercado europeo? ¿Qué ocurre con componentes fabricados fuera de la Unión pero esenciales para una cadena de suministro europea? ¿Y qué tratamiento deben recibir países como Reino Unido, Canadá, Japón, Noruega o Suiza?
Las respuestas están lejos de ser compartidas por los 27 y las posiciones de Francia, Alemania y España ilustran las tres principales aproximaciones que se están poniendo sobre la mesa.
Francia quiere una preferencia europea estricta
Francia mantiene la posición más restrictiva de las tres grandes economías que protagonizan el debate. París defiende que el dinero público europeo debe utilizarse prioritariamente para reforzar la producción dentro de la Unión y que las nuevas reglas deben comenzar por los 27 Estados miembros.
El ministro francés de Industria, Sébastien Martin, ha resumido este planteamiento señalando que, aunque determinados productos puedan incorporar valor añadido procedente de otros lugares, la producción debería realizarse en Europa para poder optar al apoyo público. «El dinero de los contribuyentes europeos debería apoyar a los trabajadores europeos y a las fábricas europeas», declaró en Bruselas.
La posición francesa tiene además una consecuencia directa para el Reino Unido. París considera que la salida británica de la UE debe tener consecuencias en el acceso a este tipo de mecanismos. El ministro francés para Europa, Benjamin Haddad, señaló que los países que no forman parte del mercado interior y no contribuyen a su capacidad financiera no deberían recibir el mismo nivel de protección.
Esta cuestión afecta especialmente a sectores como el automóvil y las tecnologías bajas en carbono, donde las empresas británicas mantienen relaciones estrechas con el mercado europeo. El Gobierno del Reino Unido ha planteado sus preocupaciones sobre una posible exclusión y considera la cuestión una de sus prioridades en la relación con la UE.
Alemania apuesta por un «Made with Europe»
Berlín parte de una lógica diferente. Como principal potencia exportadora de la UE, Alemania mantiene una relación especialmente intensa con numerosos mercados exteriores y defiende que una política industrial europea más proteccionista no debería poner en riesgo las relaciones comerciales y las cadenas de suministro de las que depende buena parte de la industria europea.
Por ello propone un concepto más amplio: «Made with Europe», en lugar de un «Made in Europe» estrictamente limitado a los Estados miembros. El modelo alemán permitiría incluir a socios que tengan acuerdos de libre comercio o de contratación pública con la UE, así como a países vinculados al bloque mediante una unión aduanera. El conjunto de países potencialmente elegibles podría llegar a unos 80.
Berlín también plantea que otros terceros países puedan incorporarse mediante un mecanismo de adhesión voluntaria si ofrecen a las empresas europeas un trato equivalente. El principio sería, por tanto, el de reciprocidad: Europa mantendría abierta su contratación pública a determinados socios siempre que esos socios hagan lo mismo con las empresas europeas.
La ministra alemana de Economía, Katherina Reiche, ha defendido esta fórmula argumentando que Europa debe reducir sus dependencias críticas, pero sin aislarse del resto del mundo. Entre los países que podrían entrar en este marco aparecen Noruega, Suiza y Canadá, además de otros socios comerciales. «Debemos reducir las dependencias unilaterales y críticas, pero no debemos aislarnos del resto del mundo», afirmó Reiche.
Esta posición cuenta además con respaldo de varios países nórdicos, tradicionalmente favorables a una política comercial abierta. Suecia ha defendido una solución que tenga en cuenta que algunos países europeos no pertenecen a la UE pero siguen siendo importantes para el funcionamiento del mercado europeo.
España intenta construir un punto intermedio
La propuesta española busca precisamente resolver la tensión entre estos dos planteamientos. Madrid plantea una estructura de tres niveles que permitiría combinar una preferencia clara por la producción europea con distintos grados de apertura hacia terceros países. El objetivo, según el documento español, es lograr un enfoque más detallado y basado en el riesgo que pueda mejorar tanto la eficacia de la norma como su aceptación política.
El primer nivel estaría formado por los 27 Estados miembros de la UE y constituiría el núcleo de la preferencia europea. El segundo incluiría a los países del Espacio Económico Europeo, como Noruega, y a otros socios considerados de confianza que proporcionen un acceso recíproco a sus mercados de contratación pública. El tercer nivel abarcaría a países que tengan acuerdos de libre comercio, uniones aduaneras o acuerdos de contratación pública con la UE, además de los signatarios del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio.
La propuesta española introduce además una excepción relevante para las cadenas industriales. Terceros países que produzcan componentes considerados «críticos» para la seguridad económica europea podrían quedar incluidos cuando ello esté justificado por la falta de suficiente capacidad de fabricación dentro de la Unión o por la ausencia de fuentes alternativas de suministro.
El ministro español de Industria, Jordi Hereu, ha definido el planteamiento como una fórmula de «autonomía estratégica abierta», en la que el refuerzo de la capacidad productiva de los 27 se combine con la cooperación y la colaboración con otras regiones y países.
El impacto sobre las cadenas de suministro
La discusión adquiere especial relevancia para la industria porque las cadenas de valor actuales atraviesan fronteras. Un vehículo, una turbina eólica o una tecnología energética pueden incorporar materias primas, componentes, tecnología y procesos industriales procedentes de diferentes países.
Una definición demasiado estricta de «Made in Europe» podría limitar la participación de determinados proveedores externos. Una definición más abierta permitiría mantener relaciones industriales con socios comerciales, aunque reduciría el grado de exclusividad de la preferencia otorgada a los productores europeos.
La propuesta española intenta precisamente introducir diferentes grados de acceso en función de la relación económica y estratégica con la UE. Su tercer nivel podría permitir incluso la participación de proveedores externos cuando sus componentes sean considerados críticos y Europa carezca de capacidad suficiente para producirlos internamente.
Esta cuestión explica parte de la posición alemana. Para Berlín, reforzar la industria europea no implica necesariamente cerrar el acceso a proveedores y socios externos. Para Francia, en cambio, el objetivo principal es garantizar que el dinero público europeo contribuya directamente a generar producción y empleo dentro de la Unión.
Reino Unido: el socio que puede quedar fuera
Pocos países siguen este debate con tanta atención como el Reino Unido. Londres teme que una definición estricta de «Made in Europe» deje fuera a empresas británicas de contratos y oportunidades vinculados al gasto público europeo.
La cuestión ha adquirido además una dimensión política dentro del proceso de acercamiento entre Londres y Bruselas. El Gobierno británico ha planteado sus preocupaciones sobre una posible exclusión y considera la cuestión una de sus prioridades para la relación con la UE.
Francia ha defendido públicamente que el Reino Unido no debería recibir el mismo tratamiento que los Estados miembros, mientras que Alemania quiere que el modelo pueda incluir al Reino Unido y a otros aliados bajo determinadas condiciones. Para Londres, la diferencia puede tener consecuencias concretas para empresas que participan en cadenas industriales estrechamente vinculadas al mercado europeo.
El debate tampoco se limita al Reino Unido. Canadá, Japón, Suiza y Australia aparecen entre los países cuyo posible acceso está siendo discutido. El ministro polaco de Desarrollo Económico, Michał Baranowski, ha señalado que todavía es demasiado pronto para determinar qué países estarán dentro o fuera y que todos ellos forman parte de las conversaciones.
Canadá ocupa una posición especialmente significativa. La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, ha planteado una relación especialmente estrecha con Ottawa, mientras Canadá busca reforzar sus vínculos con Europa en un contexto de tensiones comerciales con Estados Unidos.
Italia mantiene abierta su posición
Mientras Francia, Alemania y España han presentado posiciones diferenciadas, Italia todavía no ha fijado una postura completamente definida. El ministro de Empresa, Adolfo Urso, ha señalado que apoya una preferencia europea abierta a «socios estratégicos».
Roma plantea partir de la base industrial de los 27 Estados miembros, pero manteniendo un enfoque inclusivo y equilibrado tanto para proteger las cadenas de valor industriales como para incorporar a los socios estratégicos del continente a la estrategia europea de política industrial.
La posición italiana puede ser relevante en unas negociaciones en las que el equilibrio entre las principales economías europeas será importante para construir un acuerdo entre los Estados miembros.
Un acuerdo todavía pendiente
La propuesta de la Comisión se presentó en marzo, pero seis meses después los 27 gobiernos siguen sin haber alcanzado un acuerdo sobre el alcance de las normas. Los documentos de posición de Alemania y España muestran que las principales economías del bloque siguen manteniendo diferencias sobre dónde debe situarse la frontera de la preferencia europea.
Irlanda, que ocupa la presidencia rotatoria del Consejo de la UE hasta finales de año, está intentando acercar las posiciones nacionales. Dublín prevé trabajar en una propuesta de compromiso durante los próximos meses y aspira a lograr un acuerdo entre los Estados miembros antes de diciembre.
Pero el Consejo no es el único actor que debe cerrar una posición. El Parlamento Europeo también tiene que adoptar su propia postura antes de que puedan comenzar las negociaciones entre las instituciones europeas para alcanzar el texto definitivo. El calendario legislativo, por ello, corre riesgo de retrasarse y la posibilidad de que la Comisión consiga cerrar un acuerdo este año se ha vuelto más incierta.
La Ley de Aceleración Industrial plantea así una de las cuestiones centrales de la política industrial europea: cómo reforzar la capacidad productiva del continente sin romper las cadenas de suministro y las relaciones comerciales de las que depende su industria.
Francia pone el acento en que el dinero público europeo impulse directamente la producción dentro de la UE. Alemania advierte de los riesgos de aislar a Europa de sus socios comerciales y apuesta por una fórmula basada en la reciprocidad. España intenta combinar ambos objetivos mediante distintos niveles de preferencia y excepciones vinculadas a las necesidades estratégicas de la industria europea.
El resultado determinará qué empresas podrán beneficiarse de una parte del gasto público europeo y qué papel tendrán los socios externos en las futuras cadenas industriales del continente. Por ahora, la definición de «Made in Europe» sigue abierta. Y detrás de esas tres palabras se está negociando algo mucho más amplio: el modelo de política industrial con el que Europa quiere competir y proteger su capacidad productiva en los próximos años.
